推进基层依法治理 建设法治平安颍上
编辑: 张媛媛   来源: 颍上政协网   日期: 2015年09月21日   【字体:

推进基层依法治理 建设法治平安颍上

-----颍上县基层治理法治化情况的调查

 

    颍上县是一个拥有近176万人口的农业大县,基层基础工作是依法治县的重中之重,也是基层治理法治化的关键环节。根据市、县政协2015年度工作计划安排,县政协社会法制委员会特邀市政协驻颍委员和县政协委员组成专题调研组,在政协副主席岳岿的带领下于2015年4月中下旬,深入陈桥、谢桥、半岗、耿棚四个乡镇对颍上县基层治理法治化进行了调研。调研采取召开座谈会、问卷调查、个别交谈、实地查看等形式,对当前基层治理法治化的现状、存在问题、产生原因进行了深入调研、认真梳理分析,提出对策建议,其目的在于为加快推进基层治理法治化建言献策,努力建设法治平安颍上,为颍上跨越赶超创造良好法治环境和社会环境。

     一、基层治理法治化基本情况

    近年来,颍上县委、县政府高度重视基层依法治理工作,把基层治理法治化列入县委常委会和县政府常务会议事日程,每年至少召开4次专题会议,研究部署基层治理法治化工作,县、乡(镇)两级党委政府大力推进,有关部门和村(社区)基层组织狠抓落实,取得明显成效。全县181个村(社区)实现了“民主法治示范村”创建目标,其中11个被评为省级“民主法治示范村”、69个被评为市级“民主法治示范村”;市委市政府命名平安乡镇26个,县委县政府命名平安村(社区)288个,县综治委命名平安单位、平安学校、平安企业等168个、“平安家庭示范户”387个。

    (一)列入发展规划,全面部署推进。县委县政府把基层依法治理列入国民经济和社会发展总体规划,统筹安排部署,与经济工作同安排、同布置、同督查、同总结、同考评,并在全县“两会”上报告执行落实情况。县委印发了《中共颍上县委关于深入贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治县的实施意见》,县“两办”关于印发《县级有关部门贯彻落实〈县委关于深入贯彻落实十八届四中全会精神全面推进依法治县的实施意见〉任务分工方案》的通知,并细化了任务分工,就依法治县作出全面部署。

    (二)坚持依法行政,建设法治政府。县政府学法成为新常态,把学习法律知识列为每次政府常务会议议程,严格依法依规行驶权力,认真履职,做到法定职责必须为,法无授权不可为。目前,我县政府权力清单和责任清单制度建设工作取得了初步成效。权力事项大幅精简,参与清理的44家2188项,精简31.4%,其中行政审批由163项减少到110项,精简32.5%;行政类权力事项进一步规范,行政审批权力事项与颍上县政府2014年公布的行政审批目录相一致,非行政许可审批该取消的一律取消;资质资格认定权力得到消减;权责匹配取得制度性突破。

    (三)推进司法公正,提高司法公信力。司法机关依法履行法定职责,分工负责,互相配合,互相制约,做到严格执法,公正司法,实体公平,程序合法。2014年以来,县公安机关共立刑事案件1425起,破762起;检察机关批捕324件414人,提起公诉329件415人;审判机关审结刑事案件502件,审结民商案件3281件、执行案件591件,无冤假错案。

    (四)搭建基层平台,发挥治理作用。2014年以来,我县大力推进基层综治维稳信访工作中心(站)建设,30个乡镇工作中心全部建成,348个村(社区)除煤矿塌陷区和城市拆迁无村部的外,建成工作站326个。从中心(站)运转情况来看,充分发挥了综治维稳信访工作平台作用,在加快推进基层治理法治化中担当了重要角色,起到了不可或缺的作用。发挥法制宣传窗口作用,开展法制宣传90等场次、散发宣传资料9万余份,受教育群众16万余人。发挥矛盾排查化解作用,全县共排查调处各类社会矛盾纠纷2643起,调处成功2419起。发挥基层维稳“第一道防线”作用,接待群众来访5万余人次,提供法律咨询9850人次,处置化解突发群体事件8起,防止群众越级上访16起、民转刑案件12件,基本做到小事不出“窗”、一般事不出“门”,大事不出乡镇。

    (五)开展“六五”普法,提高依法治县水平。实行“谁执法谁普法”的普法责任制,建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度,加强普法讲师团,普法志愿者队伍建设。大力加强普法阵地建设,县委组织部和县普法办联合,在县委党校设立全县干部学法基地。为配合“江淮普法行”活动,在人口密集的公园设立法治广场和法治宣传橱窗。开通“12348”法律服务热线,运用微博等新媒体拓展普法渠道,创新普法形式。深入开展公民旁听活动,开展“法律六进”等活动,组织优秀律师进驻乡镇社区,为基层提供优质的法律服务。

    二、基层治理法治化存在问题成因

    (一)基层干部群众法治意识有待增强。近年来,基层广大干部群众的法治意识明显增强,但仍普遍存在着“信上不信下、信访不信法、信闹不信理”的现象。在问卷调查中,有79%的人认为发生矛盾纠纷不是通过法律渠道解决而是通过信访渠道解决;有51%的人认为通过闹访、缠访可以解决问题。在和调研对象谈话中有62%的人对最基本的法律常识茫然无知,有23%的人知之甚少。认为走信访渠道诉求快、成本低,走法律途径慢,诉求成本高。加之有少数地方为了表面政绩求稳定,调处过程中采取息事宁人办法,存在着“花钱买平安、摆平就是水平”的错误思想,致使个别信访人通过缠访闹访,甚至不合理诉求都得到了解决,便助长了“信上不信下、信访不信法、信闹不信理”的扭曲心理,产生了极大的负面影响,信访秩序混乱,导致一地信访量居高不下,信访形势严峻。

    (二)基层干部依法办事能力有待提高。农村基层干部是落实基层治理法治化的责任主体、执行主体,在全面推进基层治理法治化过程中,肩负着举足轻重的重大责任。在问卷调查中,有53%的人认为农村基层干部存在着不依法办事的现象。有些农村基层干部认为现在群众不听话、难管理,靠以法治理效果差,不如靠行政手段来的快,效果好。例如,计划生育抚养费的征收,说服教育不管用,而是大多通过强硬的行政手段来解决,结果搞得干群关系紧张、对立情绪严重。再如,民事纠纷调处,一些基层干部不能依法及时调处,而是用“老方法”、“土办法”来简单化的处置,结果有的偏离了法律,伤害了群众感情,小事拖大、大事拖炸,引发群众上访,甚至酿成群体性事件。

    (三)基层组织作用发挥不够。调研发现,基层党组织的组织资源还没有有效地转化为基层治理法治化的资源,一些基层组织如何围绕着基层治理法治化,怎样确立工作目标、工作内容、工作方式、工作机制还没有形成。基层组织发挥作用不够,缺少思路、办法,不是一筹莫展、束手无策,便是简单粗暴,老方法不管用、新方法不会用、硬办法不能用,导致基层治理法治化推进缓慢。

    (四)基层法治机构和法治队伍建设亟需加强。颍上县公安机关警力仅占全县人口数的万分之2.82,远远低于全市万分之3.5的平均水平,距县委县政府文件要求万分之七相差甚远;法院编制与人口比例为万分之1.33,与全市平均水平比例相差较大;县检察院长期以来人少案多;司法公共法律服务专职人员严重不足,全县三家律师事务所中执业律师31人,公证处执业公证员3人,基层法律服务所11个,执业人员43人。目前,基层司法所一人所7个,占总数的24%。基层综治维稳防邪办无机构、无编制,人员、经费无保障。因此,影响了基层工作人员的积极性,不少人感到工作岗位没有安全感、没干头、没奔头。司法机关超负荷、加班加点、带病坚持工作已成常态,岗位责任压力太大,积劳成疾现象突出,干警英年早逝、倒在工作岗位不乏其人,应引起各级党委政府的关爱和同情。

    存在上述问题的成因是多方面的,既有客观影响,又有现实原因,既有领导重视程度、责任部门、责任人履职尽责等方面的因素,也有体制机制等方面的瓶颈制约,主要是:

    一是受封建文化的影响。封建专制思想在农村依然还有存在的土壤和发酵的市场,相当一部分农村群众还缺乏对法律的敬畏,存在着对官的依赖,对权的迷信,凡遇到大小难事期待找到“青天大老爷”拍案伸张正义,一锤定音解决问题。

    二是文化程度参差不齐。50岁以上的农民占人口总数的近48%,文化程度普遍偏低,小学文化程度占80%以上。这些人接受事物慢,理解程度差,加之对农民群众教育内容过时,时空滞后,形式单调,普法流于形式,法律教育效果差。特别是少数偏远地区和“弱势群体”更是接触不到新信息、新技术、新知识。农村基层干部疲于具体行政性事物,根本无瑕顾及法律知识普及和科技知识宣传。一些条件好的地区往往是通过电视和收音机接受教育获取信息,但那只是一鳞半爪,不连贯不系统,对群众的影响很小。

    三是普法教育存在死角。普法宣传教育往往流于形式,浮在面上,缺乏针对性和指导性。宣传口号型的普法多,内容生动丰富,寓教于乐的法制宣传少;形式主义走场型的多,深入田间地头,以案说案的法律教育少。特别是基层干部群众常用的、依法办事和依法维权用得着的法律法规宣传学习和辅导缺失,普法成了一些上访告状人寻找武器的机遇,而不少群众游离于普法的边缘,甚至成了法盲。

    四是执法司法监督机制不够完善。尤其是对于无钱打官司的弱势受害群体缺乏行之有效的法律援助和司法救助。仍存在执法体制权责脱节、多头搪法、选择性执法现象。执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。一些农村基层干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。

    五是基层治理保障缺失。组织保障、制度保障的长效机制尚未完全架构,有谁抓、有谁管、有谁干的问题责权不明,往往出现谁都抓、谁都管、就是没人干,工作一阵风、风声大、雨点小,水过地皮湿的问题。基层法治机构无编制、缺经费、人少案多的问题较为突出。

    三、推进基层治理法治化对策建议

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”,提出了“推进基层治理法治化”的要求。基层治理法治化是指,在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下,在县级以下(县级、乡级、村、社区等)行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法,将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系,促进国家治理体系和治理能力的现代化。结合颍上县实际,提出以下对策和建议:

    第一,充分认识基层治理法治化的重大意义。要从法治中国建设的大局去认识基层治理法治化的意义。基层治理法治化是法制中国的基础,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。只有充分认识基层治理法治化的意义,才能在实践中自觉的投入到基层治理法治化工作中去,才能把对法律的敬畏转化为平时知法守法中去。重点是要提高农村基层干部对基层治理法治化的认识,使他们把基层治理法治化工作融进他们的一言一行,贯穿农村工作的全过程。

    第二,充分发挥基层组织在基层治理法治化中的重要作用。基础不牢地动山摇。基层党组织在基层治理法治化的作用是无可替代的,把基层党组织锻造为党在农村工作的战斗堡垒,不光是基层党建工作的核心,也是开展基层治理法治化的保证。要结合基层党组织建设的目标、任务重点和基层治理法治化工作有机地结合起来。发挥基层党组织在法治宣传、信访稳定、民事调解等方面的基础性作用,使基层治理法治化的每一项具体工作,通过基层党组织的精心操作落到实处,收到明显的成效。

    第三,要把握基层治理法治化的重点。基层治理法治工作的重点就是约束和规范公权力。基层政府必须严格依照“权力清单”行使权力,法定职责必须为,法无授权不可为。基层法院和检察院应该依法独立公正行使审判权和检察权,公安机关要依法行使侦查权和行政执行权,自觉运用法律机制抵制任何党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。加强对基层政府的规范性文件进行审查和监督,保证其合法性和合宪性。通过党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各种机制强化对基层政府行使公权力的制约。同时,基层政府应该在增进基层人民福祉方面积极作为,要以保障和改善民生为重点,加快形成政府主导、均等化、可持续的公共服务体系。

    第四,要引导群众学法知法用法。要通过法制教育,最大限度弱化信访功能,弃访转法。一些群众法律意识淡薄,很大程度上是不学法、不懂法造成的。因此,首先要强化法制宣传,普及法律常识。要善于通过用群众身边看的见、摸得着的案例,让群众感受到法律的魅力。这样当群众发现法律是保护自己、与自己的生活息息相关时,他们就会靠近法律、尊重法律、相信法律。久而久之,群众的法治信仰就会逐步树立起来。基层法律工作者要深入到农民群众中去,真正沉下去,为群众提供法律咨询和服务,让法律贴近群众。运用群众喜闻乐见的文艺表演形式和通俗易懂的内容,开展法律知识宣传和法制教育。运用他们身边的人和事,特别是农村最常遇到的交通事故、家庭财产纠纷等典型案例,以案讲法,以此帮助群众了解法律,用好法律。

    第五,不断扩大基层治理法治化的群众基础。要做好基层治理法治化,必须让群众参与司法实践,不仅在于解决法律问题,更重要的是提高他们的法律素养,通过一个个他们熟悉而又亲身经历案件,来调动他们对司法热情,逐渐使群众对法治产生依赖感,亲切感,使群众切实认为法治就在身边。让群众参与司法实践,司法听证、涉诉信访等司法活动。通过法院开放日、人民陪审员下基层送法活动,让群众参与司法实践,在亲身感受中形成对法治的崇敬、对法治价值的认同,从而内生出坚定的法治信仰,为基层治理法治化奠定雄厚的群众基础。

    第六,加强基层治理法治化的机制保障。一要层级健全基层治理法治化的组织保障机制,建立常设机构,落实人员编制,明确责任主体,定人、定岗、定责。二要将基层治理法治工作经费列入同级财政预算,专款专用,确保工作正常开展。三要建立考核、考评机制,每半年考核一次,每年年终进行考评,奖勤罚懒、奖优罚劣,对工作成绩突出的单位、个人要给予精神和物质奖励,表现突出的干部要优先提拔使用。对工作懈怠、不负责任、造成工作损失或不良影响及后果的,要坚决落实责任追究,并依法依纪处理。

    推进基层治理法治化是一项系统工程,不可能一蹴而就,需要各级党委政府高度重视,各级各部门共同努力,社会各界积极参与。只要我们每个人都付出努力,从我做起,从一点一滴做起,党员干部要尊奉法律,以身作则,率先垂范。司法人员要坚守公正司法的底线,每个公民要把法律做为裁决是非的标杆。我们有理由相信,基层治理法治化的目标就一定能够实现,实现法治颍上、平安颍上、美好新颍上的愿景蓝图将指日可待。

 

颍上县政协专题调研组

                             二〇一五年六月

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